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加快落实国家政策切实推进煤层气开发利用-【zixun】

发布时间:2021-10-12 17:32:02 阅读: 来源:调料粉碎机厂家

加快落实国家政策 切实推进煤层气开发利用

中国页岩气网讯:对山西沁南等气田的实地调研发现,煤层气开发利用仍存在一些问题亟待解决,突出表现为矿业权重叠纠纷不断、部分政策落实不到位、资金支持力度不够、行业标准体系建设滞后等,严重影响煤层气“十二五”规划目标的实现。为此建议:进一步完善矿业权制度,切实解决煤炭—煤层气两权重叠问题;切实落实和完善煤层气价格和财税政策,充分调动企业的生产积极性;加快拓宽投融资渠道,有效缓解煤层气开发资金不足问题。

李维明

煤层气,俗称煤矿瓦斯,我国拥有丰富的煤层气资源,开发利用前景十分广阔。煤层气开发利用政策措施的出台和实施,极大地促进了我国煤层气产业发展,并取得显著的经济和社会效益。例如,2006年,为加快煤层气的开发利用,国务院出台《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》(国办发【2006】47号);之后,各部委推出“一揽子”利于煤层气产业发展的扶持政策;2013年9月,为适应煤层气产业化发展的新形势,国务院再次出台《关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》(国办发【2013】93号);2014年4月18日,国务院总理李克强在主持召开新一届国家能源委首次会议时更是强调,要进一步促进煤层气等非常规油气资源开发。

然而通过近日对山西沁南、延川南等气田的调研发现,我国现行煤层气政策仍存在矿业权制度不完善、地方落实不到位、激励政策和措施力度不够、标准体系不健全等诸多问题,严重制约煤层气产业发展。2013年我国煤层气产量仅为138.13亿立方米(其中地面开采量29.26亿立方米),与煤层气开发利用“十二五”规划提出的目标(2015年达到300亿立方米,其中地面开发160亿立方米)差距巨大。为此亟待抓住当前有利时机,尤其是煤炭市场持续低迷给煤层气发展带来的机遇,加快落实和完善相关政策,推进我国煤层气产业持续健康发展,确保我国能源安全。

社会和经济效益显著

(一)保障煤矿安全生产

煤矿瓦斯是煤矿安全生产的最大威胁。据统计数据显示,全国煤矿矿井中约有44%为高瓦斯矿井,瓦斯事故死亡矿工占到煤矿事故总死亡人数的30%—40%。近年来,国家通过实施“采煤之前先采气”等一系列措施,从根本上降低了煤矿瓦斯事故发生概率,极大改善了煤矿安全生产条件。从2001年到2013年,全国煤炭产量由14.7亿吨增至约37亿吨,矿井煤层气抽采量由9.8亿立方米增至约138亿立方米,死亡人数则由2463人减少到348人。其中“十一五”期间,全国煤层气产量增长近3倍、利用量增长近5倍,而瓦斯事故总量则减少65%、瓦斯事故死亡人数减少71.3%、重特大瓦斯事故减少73.1%、瓦斯事故死亡人数占煤矿事故死亡人数的比例减少10.7个百分点。

(二)增加清洁能源供给

煤层气是与煤伴生、以吸附状态储存于煤层内的一种非常规天然气,其成分与常规天然气大致相同,甲烷含量可达95%,燃烧值在33.44千焦/立方米以上,是一种优质的气体清洁能源。我国煤层气资源丰富,根据最新一轮资源评价结果,埋深2000米以浅的煤层气地质资源量为36.81万亿立方米,埋深1500米以浅的煤层气可采资源量为10.87万亿立方米。2013年,我国煤层气产量占到全国天然气产量约11.4%,已成为我国气体清洁能源最现实、最可靠的补充资源。

(三)减少温室气体排放

煤层气(主要成分是甲烷)在我国是仅次于二氧化碳的温室气体。国际能源机构(IEA)的资料显示,直接排放1立方米煤层气产生的温室效应,相当于排放21—24立方米的二氧化碳。由此可以推算,每年我国因煤矿开采向大气排放煤层气上百亿立方米,相当于排放二氧化碳4.5亿—6亿吨。加快煤层气开发和综合利用,在一定程度上避免了因采煤造成的煤层气资源浪费,同时大大减少了煤矿开采过程中的温室气体排放。国家能源局统计数据显示,2013年,我国煤层气利用量约66亿立方米,相当于减排二氧化碳约9900万吨;“十一五”期间,我国煤层气开发利用累计达95亿立方米,相当于减排二氧化碳14250万吨。

煤层气开发利用仍存在一些突出问题

(一)矿业权制度仍不完善

为解决煤层气矿业权重叠问题,国家相继出台了一系列政策措施,相关部门也多次协调,确实取得了一定的成效,但由于一些地方政府为了眼前利益,继续支持无证企业侵权开采煤层气,在煤层气矿业权内继续颁发煤炭矿业权,形成了新的矿业权重叠。例如,某地方国土部门在煤层气矿业权人不知情的情况下,在煤层气矿业权区域内颁发煤炭采矿权证226个,形成新的重叠面积612平方千米。煤层气、煤炭矿业权“重叠—治理—再重叠”的恶性循环,严重影响煤层气产业健康发展,并最终危及煤矿安全生产。此外,在前些年煤炭供不应求、煤层气生产不得不让位于煤炭生产的背景下,国土资源部于2007年停止办理煤层气探矿权;同时,按照矿业权管理办法和国办发【2006】47号文、国土资发【2007】96号文要求,一些煤层气公司还退让部分煤层气探矿权给煤炭企业,导致近年来我国煤层气探矿权不增反减,目前全国煤层气探矿权仅剩5.9万平方千米,勘查面积不足问题越来越突出,难以支撑2015年实现煤层气产量300亿立方米、“十二五”期间新增探明地质储量1万亿立方米的宏伟目标。

(二)价格和部分财税政策措施难以落实

一是市场定价机制尚未落实。国办通【1997】8号文明确规定煤层气实行市场定价原则,发改价格 【2007】826号文和国办发【2013】93号文再次重申这一原则,但一些地方政府仍出台相应对策,违背了上述规定。如某市政府以纪要文件形式,要求煤层气公司以指定价格(每立方米1元)向管道或集气站供气 (该价格约为华北油田煤层气进入西气东输结算价格1.56元/立方米的64%)。二是增值税“先征后退”政策尚未有效落实。财税【2007】16号文规定,煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策。但由于增值税为中央(75%)和地方(25%)共享税种,地方政府在给企业退税时要么设置繁琐的审批程序,要么延长退税时限,甚至仅退返部分税款,使得该政策在实际中难以执行到位。三是财政补贴“缩水”严重。财建【2007】114号文规定,中央财政按0.2元/立方米煤层气(折纯)标准对煤层气开采企业进行补贴。然而,煤层气开发利用财政补贴被征收企业所得税(25%),导致实际补贴只剩下0.15元/立方米,政策缩水幅度达1/4。

(三)激励政策和措施力度不够

一是财政补贴标准有待提高。煤层气项目具有投资大、回收期长、勘探风险大等特点,加之目前开发技术不够成熟、开采费用较高,很多项目处于亏损状态。调研发现,资源条件相对较好的沁水盆地煤层气开发尚不能盈利 (生产每立方米煤层气至少亏损0.35元),其他地区煤层气开发成本可能更高,投资风险更大。二是投融资扶持政策不足。尽管近年来在国家相关政策的支持下,我国煤层气开发利用进展顺利,但国家每年煤层气的地质勘探费和资源补偿费仅2000万—3000万元,这与美国政府在煤层气产业发展早期 (1987—1995年)60亿美元的巨额投资形成了极大反差。因勘探资金投入不足,目前煤层气探明储量仅占总资源量的3‰左右,导致未来没有足够的可动用储量可供开采,严重影响我国煤层气产业的持续发展。

(四)行业标准体系不健全

近年来国家研究制订了一批急需标准,促进了煤层气产业规范发展,但仍无法满足其快速发展的需要,目前煤层气标准存在体系不完善、交叉重复、基础工作薄弱等方面的问题。统计数据显示(煤炭科学研究总院),已出台标准只占计划出台总量的七分之一,而且已发布标准主要集中在煤层气上游环节 (资源勘查和钻采等方面),中游集输、下游终端利用以及安全、环保等标准还十分欠缺。此外,煤层气作为一个新兴产业,标准制订工作需要开展大量的基础工作,尤其是调查研究工作。而目前的标准研究投入严重不足,研究支撑机构积极性不高,标准研究人员相对匮乏,导致相关基础工作开展严重滞后,难以满足大量标准制订任务的需要。

若干对策建议

(一)进一步完善矿业权制度,切实解决煤炭—煤层气两权重叠问题

一是严格遵守解决煤炭、煤层气矿业权重叠的相关规定。要严格遵守国办发【2006】47号、国土资发【2007】96号、国办发【2013】93号文件和 《煤层气产业政策》(2013)的相关规定,对煤炭规划5年后开始建井开采的区域,要坚持“先采气、后采煤”原则,同时做好采气采煤施工衔接。在国家煤层气规划区和大型煤炭基地内推行“煤炭、煤层气矿业权统一设置”制度,真正实施“采煤采气一体化”管理制度。二是尽快完善解决煤炭和煤层气矿业权重叠问题的管理办法。鼓励煤炭开采企业与煤层气开采企业签订重叠区块矿业权合作勘探开发协议,并在国土资源管理部门的监管下按照市场原则执行。在无法达成重叠区块矿业权合作协议的情况下,可参照征地管理中的占补机制,建议国土资源管理部门实施退补平衡机制,在综合考虑资源丰度、地质和地理条件等因素的基础上,为选择退出的矿业权人增补新的煤层气矿业权。此外,在当前煤炭产能过剩背景下,可考虑择机新设煤层气矿业权,增加煤层气矿业权数量,扩大煤层气矿业权面积。

(二)切实落实和完善煤层气价格和财税政策,充分调动企业的生产积极性

一是切实落实煤层气由市场定价的原则。要求地方政府必须严格按照国办发【2013】93号文件要求,尽快放开对煤层气的价格管制(含指导价),并按不低于同等热值天然气的价格确定进入城市公共管网的煤层气售价。二是提高财政补贴标准。深入研究煤层气生产全生命周期成本,在综合考虑开发利用成本和市场销售价格等因素基础上,参照页岩气开发利用补贴政策(财建【2012】847号),适度提高煤层气(煤矿瓦斯)开发利用的中央财政补贴标准。三是增值税实行“即征即退”政策。参照煤层气引进技术减免进口环节增值税的做法,对煤层气销售环节增值税由 “先征后退”改为“即征即退”,以减少中间环节,切实落实增值税优惠政策。四是加大企业所得税优惠力度。明确规定煤层气开发利用的中央财政补贴部分,免征企业所得税;参照《企业所得税法》第二十七和二十八条规定,减计企业所得税计税收入(按70%)和降低企业所得税税率(按15%)。

(三)加快拓宽投融资渠道,有效缓解煤层气开发资金不足问题

在国家层面,建议每年安排专项资金用于煤层气的风险勘探,或者通过建立煤层气产业发展基金等形式解决煤层气风险勘探资金缺乏的问题;引导各类商业金融机构加大对煤层气开发利用项目的支持力度,鼓励保险公司为煤层气开采企业提供财产、产品责任等保险服务。在社会层面,完善市场机制,逐步破除民营企业投资煤层气开发利用项目的不合理壁垒;鼓励民间风险投资机构设立和完善煤层气创业专项风险投资基金,消除社会资本进入煤层气风险投资领域的障碍。在涉外层面,完善外资投资政策,为煤层气项目国际融资营造良好市场环境;鼓励符合条件的境内煤层气开采企业,通过国外商业贷款和境外股票债券市场进行融资。

(四)健全煤层气开发利用标准体系,确保行业规范运行

进一步完善煤层气标准体系,尽快研究出台煤层气勘查、钻井、压裂、开采、集输、利用等方面标准。一要研究编制煤层气标准制订和修订规划,明确煤层气标准制订的程序、分工责任和时间表,加快标准制订进度。二要加强煤层气标准机构力量,通过引进优秀技术人才,完善专业知识结构,建立系统培训和经验交流机制,不断提高标准研究队伍技能和水平。三要进一步研究拓宽标准项目经费渠道,加大煤层气标准资金投入,研究建立激励奖励机制,调动标准研究机构和企业参与积极性。四要建立由煤矿瓦斯防治部际协调领导小组办公室牵头、煤层气标准管理部门及相关委员会参加的煤层气标准协调机制,加强标准制订工作的有机衔接,保证标准内容衔接统一。

(作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

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